Amsterdam: participatie ‘in een snelkookpan’

Beleidsvormende fase

In Amsterdam lopen de gemoederen rond windzoekgebieden hoog op. Een ingelaste ‘reflectiefase’ leverde onder meer een advies op voor een plan-MER. Maar het blijft onrustig. Hoe ga je daarmee om? Wat leren we ervan? We vragen het Marc Rijnveld, die Amsterdam ondersteunt op het gebied van participatie.

Feiten en cijfers

Windzoekgebieden Amsterdam

Onderdeel van RES Noord-Holland Zuid
Ambitie: 50 MW extra windenergie (ongeveer 17 windmolens, waarvan de helft in het havengebied)
Zoekgebieden: zeven windzoekgebieden,

Participatie tijdens reflectiefase

Kenmerk: procesparticipatie
Doel: informatie ophalen, inwoners en organisaties betrekken
Instrumenten (onder andere):
Onderzoek Participatieve Waarde Evaluatie
Context Mapping
Klankbordgroepen

De gemeenteraad van Amsterdam wil een bijdrage leveren van tenminste 50 MW extra windenergie aan de RES Noord-Holland Zuid. Dat zijn ongeveer 17 nieuwe windmolens. Toen dat voornemen op weg naar besluitvorming over de RES 1.0 steeds concretere vormen aannam, leverde dat onder andere op IJburg ophef op die ook de nationale pers haalde. ‘Diverse actiegroepen waaronder Windalarm, bezorgde artsen en bewonersverenigingen, spraken hun zorgen luid en duidelijk uit. Dat gaf veel spanning, ook bij het ambtelijk apparaat van de gemeente’, zegt Marc Rijnveld (Public Mediation). Hij is als onafhankelijk mediator gespecialiseerd in het ondersteunen van overheden in complexe situaties. Voorjaar 2021 werd hij gevraagd om in Amsterdam een rol te spelen.

Papieren exercitie

Samen met de gemeente ging Marc aan de slag om een proces te ontwerpen om participatie van inwoners en andere betrokkenen in de vervolgfase vorm te geven. ‘De raad had de RES 1.0 intussen goedgekeurd’, zegt hij. ‘Maar de storm van kritiek op de windzoekgebieden was nog niet bepaald gaan liggen. De gemeente besloot daarom een reflectiefase van een aantal maanden in te bouwen met als doel rust in het proces te creëren. Het kan dan helpen daarbij een onafhankelijke, externe partij in de arm te nemen.’

Waarom was deze reflectiefase eigenlijk nodig? Had de weerstand door goede participatie op weg naar de RES 1.0 niet voorkomen kunnen worden? Marc: ‘Ja, maar dat is heel lastig in een fase waarin de plannen nog minder concreet zijn. De weg naar de RES 1.0 is vaak toch meer een papieren exercitie, met vooral participatie door professionals en niet door het algemene publiek. Feedback krijg je ook meestal pas als je daar expliciet en georganiseerd om vraagt. In de reflectiefase konden we pas echt heel precies naar de zoekgebieden en hun consequenties kijken, uitvinden hoe diverse doelgroepen daartegenaan kijken, welke vragen en zorgen er leven in de samenleving.’

PWE en Context Mapping

Marc maakte, in samenwerking met de gemeente, een helder ontwerp voor een participatieproces na de zomer van 2021. Ze maakten daarbij gebruik van uitgangspunten voor participatie die Marc eerder opstelde voor de Green Deal Participatie van de Omgeving bij Duurzame Energieprojecten. ‘We maakten in Amsterdam een spoorboekje met duidelijke stappen en verschillende instrumenten om daarmee ook verschillende doelgroepen te bereiken. Bijvoorbeeld een online onderzoek volgens de methodiek van de Participatieve Waarde Evaluatie (PWE), waarbij je inwoners als het ware op de stoel van de overheid zet en hen pijnlijke en ingewikkelde dilemma’s voorlegt. Dat kan veel opleveren, maar vaak trek je hiermee vooral inwoners die dit een leuke intellectuele uitdaging vinden. Daarom stelden we ook voor te gaan werken met panels, waarin we samen met een kunstenaar via ‘Context Mapping’ – letterlijk: de omgeving in kaart brengen - informatie zouden ophalen. Met die methode geven bewoners bijvoorbeeld door stickers op kaarten te plakken, weer wat zij belangrijk vinden in hun buurt. Dat is laagdrempelig, waardoor je ook meer praktisch ingestelde of anderstalige inwoners betrekt.’

Klankbordgroepen

Naast het PWE-onderzoek en de ‘Context Mapping’, adviseerde Public Mediation bovendien om klankbordgroepen in te stellen, om vanuit uiteenlopende invalshoeken – zoals buurten en wijken, belangenorganisaties, actiegroepen etc. - informatie en perspectieven op te halen. Intussen werd het zomer en kwam het participatieproces, onder andere vanwege de vakanties, stil te liggen. ‘Daardoor ontstonden opnieuw problemen’, zegt Marc. ‘De reflectiefase moest in het najaar plaatsvinden, maar door de zomerstop was er te weinig tijd om alles goed voor te bereiden. Er kwam bijvoorbeeld weerstand tegen het voorstel van de gemeente om zélf de klankbordgroepen samen te stellen. Daarop is een onafhankelijke instantie gevraagd om dat te doen, maar dat duurde een week of zes. De zeven klankbordgroepen - één stedelijke, twee thematische (natuur en gezondheid) en vier verdeeld over de windrichtingen in de stad -, konden toen pas begin november van start, terwijl de eerste resultaten van de reflectiefase eind van het jaar afgerond moesten zijn. Daardoor kwam het participatieproces in een snelkookpan en kregen mensen amper tijd om zich de materie eigen te maken, wat terecht tot irritatie leidde. Want het gaat natuurlijk wel ergens over. Mensen hebben zorgen, ze willen dat die serieus genomen worden.’

Als je inwoners en organisaties vraagt om te participeren, moet je ook iets doen met hun feedback. ‘Door de tijdsdruk ontstond daar een ander probleem’, reflecteert Marc. ‘Namelijk de responsiviteit van de gemeente: hun reactie op de feedback van onder andere de klankbordgroepen. Er kwam bij de gemeente zóveel informatie binnen, dat de betrokken ambtenaren die onmogelijk in zo korte tijd konden verwerken. Als klankbordgroepen en inwoners hun input niet terugvinden in vervolgstukken van de gemeente, hebben zij het gevoel dat er sprake is van schijnparticipatie, dat ze voor niks meedoen.’

Glas halfvol of halfleeg?

Begin 2022 heeft de betrokken wethouder Marieke van Doorninck de resultaten van de reflectiefase aangeboden aan de gemeenteraad. Het PWE-onderzoek, waaraan bijna 6.000 Amsterdammers meededen, leverde veel informatie op, evenals het Context Mapping-traject. Die informatie kan goed gebruikt worden voor de Notitie Reikwijdte en Detailniveau die gemaakt wordt als start van de plan-MER die de gemeente zal opstellen voor de vastgestelde windzoekgebieden uit de RES 1.0. ‘De stedelijke klankbordgroep heeft de gemeente geadviseerd zo’n plan-MER te maken en het college en de raad hebben dat voorstel overgenomen’, zegt Marc. Al met al heeft het participatieproces in de reflectiefase dus veel input opgeleverd. Tegelijkertijd stapte een deel van de leden van de klankbordgroepen uit onvrede op, timmeren organisaties als Windalarm volop aan de weg, en is de situatie in Amsterdam rond wind nog steeds gepolariseerd.

Is de participatie daarmee mislukt? ‘Dat vind ik niet’, zegt Marc. ‘Je kunt het glas halfleeg noemen, maar het is net zo goed halfvol. We hebben in korte tijd veel informatie opgehaald en talloze mensen bereikt. De stad weet nu wat er speelt en waar het over gaat. Dat de stedelijke klankbordgroep met een advies is gekomen dat de gemeente heeft overgenomen, is positief. Hiermee kan de gemeente verder, ook al zal het ingewikkeld blijven. Maar het ís ook een ongelooflijk complexe opgave, zeker in een stedelijk gebied waar al zoveel speelt.’

Lessen trekken

Tot slot: welke lessen op het gebied van participatie kunnen we trekken uit dit proces? Marc: ‘Zorg allereerst dat je een duidelijk procesontwerp hebt, zodat je allemaal weet waar je aan toe bent. Neem vervolgens de tijd om dat proces zorgvuldig en rustig uit te voeren en alle betrokkenen ‘op vlieghoogte’ te brengen. Daarmee bedoel ik niet alleen inwoners of deelnemers aan klankbordgroepen, maar ook ambtenaren en gemeenteraadsleden. Sommige leden van actiegroepen weten veel meer van de materie dan de medewerkers bij de gemeente. Daar ligt ook een belangrijke taak voor het Nationaal Programma RES om gemeenten ambtelijk en politiek van kennis te voorzien. Zorg ook dat je als gemeente de tijd hebt om feedback te verwerken en te beantwoorden. Begin niet aan iets als je het niet aankunt.’

Daarnaast adviseert Marc om bij zoekgebieden langs gemeentegrenzen in de participatie en communicatie samen met de buurgemeente op te trekken. ‘Amsterdam wilde bijvoorbeeld bij een zoekgebied langs de gemeentegrens met Diemen doorpakken, terwijl de gemeente Diemen nog even pas op de plaats wilde maken. Dat werkt niet. En helemaal tot slot: denk niet in voor- en tegenstanders, want daarmee lok je polariserend gedrag juist uit. Terwijl voorstanders van windenergie vaak dezelfde zorgen hebben als tegenstanders, over bijvoorbeeld gezondheid, geluid of veiligheid.’

Meer informatie

Contact

Marc Rijnveld marc@public-mediation.nl